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尹中立的博客

中国社会科学院金融研究所研究员

 
 
 

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简介:中国社会科学院金融研究所研究员,金融市场研究室副主任。1967年生,安徽庐江县人,毕业于中国社会科学院研究生院,获博士学位。曾就职于深圳市商业银行、中国投资银行、招商证券公司、上市公司等,有丰富的银行和证券工作经验。现致力于房地产金融和资本市场的理论、政策及实务研究。

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根治我国房地产泡沫形成机制需要政治体制改革  

2006-04-18 10:24:28|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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根治我国房地产泡沫形成机制需要政治体制改革

尹中立

2003年以来,学术界有关房地产泡沫的分析已经很多,但对房地产泡沫的产生机理的分析却并不多见。笔者以为,地方政府的财权与事权的不对等是导致房地产泡沫的制度基础,如果不从根本上改变这个制度基础,房地产价格的上涨将无法得到有效控制。

一、财权与事权的不对等,迫使地方政府“经营城市”

在一定意义上,改革开放是一个针对地方的放权让利的过程。地方所享有的宪法确定的地方立法、司法和行政权力在这一过程中得到较大的肯定和事实上的逐步积累。同时,财政包干政策使得财富较多集中在地方,1994年分税体制后则带来财政的联邦化趋势,地方开始从一个毫无法律人格地位、也不被承认享有独立利益需求的“分公司”,开始向一个由中央“控股”的、拥有合法独立利益、也可以此与中央及其他区域进行合理利益博弈的“子公司”演变。加上全国市场经济体制的铺开和政府对于经济领域改革的主导作用,地方与地方之间的相互竞争也开始浮出水面。如果这一“子公司化”的地位和合理的独立利益不能得到宪政体制和制度变迁的支持,尤其不能得到来自中央的认同,那么,这种利益的博弈就必然会溢出体制之外,形成所谓“上有政策,下有对策”的格局,促使地方动用一切当地资源(包括司法资源)进行灰色的甚至是非法的博弈。在分税制以前,这种博弈主要表现为擅自减免企业税收、将预算内收入转移到预算外收入等;在分税制以后,则表现为鼓励企业拖欠中央税款、谎报收入基数、以及鼓励地方企业逃废银行债务等。

由于上级政府在政治上仍然对下级政府享有绝对的权威,分税制下政府间税权和支出水平仍然由中央政府决定,而不是通过同级人民代表大会,这就使得中央政府可以根据自己的利益随意改变分配的规则,而上、下级政府的财政却是相互独立的,这样,上级政府很容易发生机会主义行为,把问题尽量往下级政府压,把资金尽量往本级政府调。

以上种种现象造成的直接结果是,各级财政越往上级资金越充裕,越往下级财政越艰难。

不妨回顾上个世纪60年代以来的情况。1960-1985年,地方政府均有预算盈余;1986-1993年,地方政府有些年有盈余,有些年是赤字。1994年的税收改革完全改变了这一局面,地方政府预算从1993年的61亿元盈余一路下滑为1994年的1727亿元赤字。从1994年开始,各省每年均有预算赤字。地方政府的赤字从1994年到2001年以16%的年增长率增加。基于2002年预算,地方政府的债务在2002年将达到3630亿元,比2001年增加了25%。即使是最富有省份也需要大笔的中央返还才可付清其预算赤字。例如,1999年中央政府向广东省返还208.6亿元,占该省预算收入27%;对上海返还229亿元,占上海预算收入的54%;对江苏省返还203亿元,占江苏预算收入的29%。

以上还只是比较的中央与各省之间的财政关系。若考虑各省对其各下级政府的财政关系,并把它与中央财政地方放在一起考察就会发现:我国基层政府普遍处于入不敷出的地位。详见图1和图2。

1  中央与各级地方政府财政收支地位比较(2001年)

资料来源:时红秀,2003,《地方政府债务-一个理论解释》

 

 

 

 

 

 

 

 

2  1978年以来地方政府财政收支地位的变化趋势

资料来源:《中国统计年鉴(2004)》

 

 

 

 

 

 

 

 


由于地方政府普遍入不敷出,求助中央政府拨款就成必然之势,中央向地方的转移支付遂成为地方政府预算收入的重要项目。而在当前情况下,中央财政的转移支付能力毕竟有限,于是,地方政府自然就要把眼光投向金融资源。1995年前后由城市信用社、信托机构以及融资中心等机构制造的金融混乱就是在这个大背景下产生的。然而,随着改革的逐步深化,地方政府的行政权力对金融资源控制力越来越弱,地方政府为了弥补财政缺口,必须另辟溪径。

1998年的住房制度改革使全国的房地产市场逐渐活跃,地方政府拥有的最大的一块资源----土地成为弥补财政缺口的最好途径。根据中国人大副委员长盛华仁提供的数据,2001年到2003年间,地方政府的土地出让收入为9100亿元。而在1998年,这个数据不过区区67亿。由此可见土地出让之热。可供比较的是,在实施积极财政政策的1998-2003年5年间,全国发行国债也不过9300亿元。这足以说明,土地,已经变成地方政府名副其实的第二财政。事实上,在许多地方,土地收入已经占到地方财政收入的一半。地方政府在土地上的财政收益不仅表现在巨大的土地收益上,也同样表现在房地产的交易过程中。统计表明,在整个房地产的建设、交易的过程中,政府税、费收入占到了房地产价格的将近30~40%左右。如果再加上占房地产价格20~40%的土地费用,地方政府在房地产上的收入将近占到整个房地产价格的50~80%。在欧美国家,地价、税费相加大约只占到住房价格的20%左右。而这些滚滚而来的财富大都流进地方政府以及房地产相关部门的口袋。如此诱人的暴利,难怪地方政府要对房地产业趋之若骛,“经营城市”的理念就是在这样的背景下出现的。

二、GDP的政绩考核导向导致地方政府在土地经营方面的机会主义行为

在中国目前的政治体制下,地方政府面临着双重委托代理关系,第一种委托-代理关系是中央和地方政府之间委托-代理关系中,第二种委托-代理关系是地方人大与地方政府之间的委托-代理关系。在地方人大的权力还没有有效行使的实际情况下,最地方政府行为影响最大的实际是第一种委托-代理关系。

在中央政府与地方政府之间的委托-代理关系中,地方政府实际上面对的是一个多任务委托合同,其中包括经济增长、环境保护、社会治安、下岗职工就业、税收增加和农民增收等等。从纯技术性角度看,站在委托人(中央政府)的角度来讲,对数字和指标的统计结果进行评价要比实地调研成本小得多;对现时辖区经济总量的统计要比考察其潜在的生产能力容易得多。因此,作为理性的经济人,委托人(中央政府)经常会把GDP、税收增长率、就业率等作为评价和奖惩地方官员的主要依据。在这种政绩考核的压力下,地方政府有足够的动力利用信息传递链条过长这一优势对中央政府隐蔽信息。

如果单纯站在代理人(下级政府)的角度来看,在同级人大监督“缺位”的情况下,经过成本-收益计算的最佳“对策”是拿出主要精力用于上级政府可观察和易于观察的“政绩显示”,例如高标准的市政建设和大型的工业项目等等,这样的事例已经举不胜举。

加入任期因素后,地方政府行为就更耐人寻味。由于信息传递链条过长(上级政府很难做到对下级政府的“现场监督”)和监督约束不力,地方政府作为理性经济人,具有强烈的机会主义冲动和强烈的届别机会主义倾向(李军杰,2003)。

与企业剩余索取不同,任期制使得地方政府对财政收入(税收剩余)的获取不一定具有连续性,地方官员只有追求再任命,才会有机会享受税收剩余,而决定再任命的可能因素有地方对政绩考察指标的完成情况、辖区公众的反应和辖区社会形象等等。这是我们看到“形象工程”、“政绩工程”的制度性根源。

政绩考察是当期的,公产却可能在任期内变卖完。50年或70年的土地租金一次性收取,而一届政府的任期则是三年五年,这就很可能会诱发强烈的“政绩”冲动和短期行为。这不仅导致地方政府千方百计地从土地上攫取最大限度的资本。

为了实现自己的目标,地方政府千方百计抬高土地价格,笔者对此做过仔细的研究(参见拙作《地方政府操纵房地产价格的五大绝招》)

三、改变委托代理关系或许可以根治房地产泡沫

从上面的分析,我们可以看出,我国的政治体制的设计存在一定缺陷。改革开放后,我们政治体制和经济体制改革的总体思路是中央和地方的分权,由以前的中央高度集权向中央与地方政府分权的方向改革,目的是提高地方政府的积极性与主动性,毫无疑问,这个方向是正确的,是有效的。我国中央和地方权力分配的不足在于,权力是分立了,比如权力下放,实施分税制,发挥地方积极性……地方政府因此拥有了很大的权力。但是对于地方政府权力的有效制约权没有分下去。一个非常重要的具体表现就在于地方人大的作用没有得到发挥(2005,刘山鹰)。笔者认为,如果强化上述的第二种委托-代理关系,发挥地方人大对地方政府的制约作用,那么,我们可以从根本上改变我国房地产泡沫的产生制度基础。

一般而言,地方人大及其常委会对于地方事务有着更加感性和直接的认识,房价高还是低,房价涨的快还是慢,多少人买得起房多少人买不起房,有多少投机的因素,多少房子空置,他们很容易得到相关的数据和信息,也很容易获知这方面的民意。在此基础上,地方人大及其常委会可以就此作出相关的决定,交由地方政府执行,这样的方式或许比中央政府的调控更为可取。

但现实的情况是,地方人大及其常委会在事关本地居民基本的住房问题上,几乎没有什么太大的作为。在一定程度上可以说,在控制房价高涨方面,他们还没有发挥代表本地大多数居民利益的职责。是什么原因妨碍了地方人大对地方政府的制约作用?

根据中国社会科学院政治学研究所刘山鹰博士的研究,其中的关键原因是地方人大的组成上。据统计,某直辖市十一届人代会的八百五十七位代表中,各级领导干部和企事业单位负责人的比例超过百分之七十。其中,局级以上干部占代表总数的四分之一强。

从上面的数字我们就可以知道,地方的人民代表大会在一定程度上是“党政干部代表大会”,这样的人民代表大会和地方政府几乎是同体结构,在代表人民利益监督政府方面存在较大的缺陷和不足。当地方政府为了追求政绩而托高房价时,它所能做的就是为居高不下的房价“背书”,而不是迫使地方政府打压房价。由此可见,

可以说,制约地方政府权力的制度设计和机构设置都是存在的,但在很大程度上没有发挥出应有的作用。我们在媒体上很少看到地方的人大及其常委会对居高不下的房价发表过看法。当一个地方的人大代表中,各类党政干部的比例高达70%以上的时候,设置地方人大的制度意义无法得到充分的体现。

因此,应该改变现行地方人大代表的结构比例,使各类公职人员代表不得超过人大代表总数的百分之三十。到时候我们就会发现,控制房地产价格其实并没有那么难。

联系地址:北京市,建国门内大街5号中国社会科学院金融研究所

邮编:100732

Email:yinzhongli1967@163.com

 

 

 

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