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尹中立的博客

中国社会科学院金融研究所研究员

 
 
 

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简介:中国社会科学院金融研究所研究员,金融市场研究室副主任。1967年生,安徽庐江县人,毕业于中国社会科学院研究生院,获博士学位。曾就职于深圳市商业银行、中国投资银行、招商证券公司、上市公司等,有丰富的银行和证券工作经验。现致力于房地产金融和资本市场的理论、政策及实务研究。

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关于住房制度改革的反思与建议  

2006-02-24 09:02:28|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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关于住房制度改革的反思与建议

中国社会科学院金融研究所

金融市场研究室副主任    尹中立

最近两三年,有些城市出现了房价上涨过快、房价过高、住房投资增长过快、住房供应结构性矛盾和市场比较混乱等突出问题,尽管中共中央、国务院及时采取了调控措施(20055月由建设部等七部委联合出台的《关于做好稳定住房价格工作的意见》就是强有力的措施之一),取得了一定的成效,部分城市住房价格快速上涨的势头暂时得到了缓解,但从目前的情况看,这些政策还不能从根本上解决老百姓的住房问题。主要表现在以下三个方面:

1)住房价格的上涨速度有所控制,但并不能从根本上改变房价的上涨机制,部分城市(如上海市)的房价得到控制的同时,另外一些城市(如深圳市)的房价却出现加速上涨的情况;

2)占城市人口50%以上的中低收入群体的收入水平与住房价格严重不相称,这些群体的住房矛盾将越来越突出;

3)“国八条”虽然提出了改善住房结构的要求,但缺乏实施这些要求的制度保障。

为此,我们在大量调查研究的基础上,有针对性地提出解决我国住房问题的政策主张,我们的建议是调整我国的住房制度改革思路,完善公共住房保障制度。

一、我国住房保障制度的回顾

改革开放之前,我国对公有住房实行“统一管理,统一分配,以租养房”的住房实物分配制度。这一方针是中共中央、国务院在1962年的第一次全国城市工作会议上正式确定的。按照这个方针,我国公有住房由国家财政拨款,统一规划住房投资,获得住房投资基金和项目的单位,独立完成从征地到施工的全部工作;公有住房的所有权归国家或代表国家、集体的企事业单位所有,使用权、占有权由房屋使用者享有,房屋使用者一般按月交纳房租;公有住房以实物形式按行政等级进行分配,对应不同的行政级别或职称可享受某一待遇的公有住房。

这种实物住房分配机制在建国初期较好地解决了城镇居民的住房问题。在人民工资少、生活水平比较低的情况下,国家实物分房和住房低租金是国民享受的诸多福利之一,对保证人民生活起到了一定的作用。但是,随着人口的增长、工业化和城市化进程的加快以及人民生活水平的不断提高,人们对住房的质量与数量的要求也不断提高,原来的实物住房分配方式已经不能满足人们的需要。到改革开放之前,城镇居民的人均居住面积从建国初的45平方米降到1977年的不足4平方米。

我国原有的住房制度是随着计划经济体制的确立而逐渐形成的,它有以下几个主要特征:一是住房投资由国家和企业统包;二是住房供给与企业负担成正相关关系,即住房供给量越大,企业负担越重;住房供给量越小,企业负担越轻;三是职工在住房上对企业的严重依赖。这三个特征是原有住房分配体制弊端的根源所在。

改革开放以后,我国城镇住房体制开始汇入改革的洪流。住房体制的改革开始于1980年。在这一年,党中央和国务院提出了商品化的房改思路。在这22年的改革过程中,公有住房分配制度几经变动,几经反复。1998年国务院出台了《国务院关于深化住房制度的决定》(即23号文件),该文件提出,要坚持住房的商品化和社会化,把握好四个重点:一是改革城镇住房分配体制。二是建立以经济适用住房为主体的多层次的新的住房供应体系。三是扩大金融服务。四是有步骤地培育和规范住房交易市场。自此,我国住房体制改革进入一个新的阶段。

二、当前我国住房制度改革中存在的主要问题

我国的住房制度改革对增加城市住房供给,改善住房消费起到了很大作用。我国城市居民的人均住房从上个世纪初的不足5平方米增加到目前的超过20平方米,已经达到了中等发达国家的住房消费水平。但不可否认,我国的住房制度改革还存在突出的问题。

1、过分强调住房市场化。在住房制度改革过程中,主流的观点认为,住房商品化是实现住房公平分配,改变以权谋私的不良风气的必由之路,同时,住房商品化能够调动多方面的建房积极性,缓解住房供需矛盾,并导致住房消费的迅速增加,从而带动国民经济的快速增长。这种观点认为,住房商品化的趋势是必然的,需要讨论的只是实现住房商品化的方式和进程方面的问题。

但是,住房商品化并不能解决全部的问题。住房商品化确实能带来一系列积极的经济和社会效益,但是住房生产和分配的市场制度也存在明显的缺陷。首先,住房商品化仅提供了居民平等进入住房市场,参与交易的机会,而能否买房则取决于其收入决定的货币购买力。市场机制的作用必然导致收入两极分化,在此基础上的住房不平等也在所难免。另一个问题是,市场机制并不能保证实现资源的有效配置,因为在住房市场上竞争不充分、价格信息不完全、住房供给也缺乏弹性。

在住房商品化的改革中,还出现了一个令人尴尬的现象:一方面存在大量的无房户,而另一方面大量的商品房空置。

市场化解决不了住房问题。为了得出这个结论,西方国家为此探索了几百年。随着工业革命的深入,以英国为首的主要工业化国家面临巨大的住房危机,大多数城市居民没有自己的住房,恶劣的住房条件导致瘟疫的流行等社会危机,社会公众强烈要求政府干预住房市场。但在这段时间里,自由主义哲学思想席卷欧洲,整个经济领域的所有方面几乎都依赖于市场。决策者深信市场上众多的个人供给者和需求者在追逐自身利益的同时,他们之间无阻碍的相互作用能实现资源的最佳配置,所以自由主义的信念与迫使政府对住房进行干预的社会力量之间存在很大的矛盾。冲突造成的紧张状态使住房制度有了比较清晰的现代意味。人们意识到,无拘无束的自由竞争并不会自动带来社会福利的最大化,在住房市场利润的驱动下,住房的供给与需求并不会自动的调节达到某种合意的均衡。改革者开始将大量的精力投入到住房干预,现代住房制度开始形成。不少国家把公民享有住房的权利写入了宪法。

但遗憾的是,我们在设计住房制度改革的思路是却有意无意地忽视了西方国家在完善公共住房保障制度上的努力与探索。尽管我们在1998年的《国务院关于深化住房制度的决定》(即23号文)中,明确规定在我国推行住房分类供应制度,即对高收入者供应商品房,对中低收入者供应含有一定住房社会保障的经济适用住房,对最低收入者供应含有较多住房社会保障的廉租屋。但更多地将经济适用住房作为暂时的过度性措施,主导思想还是强调“市场化”。

2、忽视住房保障制度的建设。

需要指出的是,住房货币化与住房福利之间并不存在矛盾。许多人往往把实现住房商品化、货币化误解为废除福利分房,把实物分房和福利分房混为一谈。实际上,房改要废除的不是福利分房,而是实物分房。实物分房是指,由系统或单位建房直接分配给职工居住,租金低微到可以忽略不计的地步。这种分房制度是和传统的计划经济体制相适应的,不适应社会主义市场经济的发展,应该而且必须废除。而福利分房则是指,国家对居民收入在不具备以市场价格购买和租赁住房的情况下,在住房上给予低租金使用或优惠价格出售,作为补贴与救济的社会福利措施。因此,福利分房是一种带有社会保障性质的制度,是住房方面的一项社会福利制度,住房制度改革不应取消这种福利分房制度。相反,在实行货币化分配过程中,政府对中低收入者给予必要的福利性照顾,如实施“安居工程”等办法都带有福利分房的性质。

但我国在推进住房制度改革的同时,严重地忽视了公共住房保障制度的建设。在此过程中,政府为了解决低收入人口的住房问题,采取了实物配租、租赁住房补贴、经济实用房等公共住房保障政策。其中,最主要的是经济实用房政策。但经济实用房政策面临的关键问题是“僧多粥少”。以2003年为例,我国用于经济实用房建设的总投资为600亿元,只占当年房地产的6%,2004年的经济实用房的投资占房地产总投资的比例估计低于5%。因此,经济实用房政策在我国当前的住房制度中并不占有重要地位,它只是一个配角,它无法从根本上解决数目众多的低收入群体的住房问题。

三、忽视公共住房保障制度的客观原因分析

第一个原因是我国的住房制度改革劳动路径与西方国家的住房改革路径不同,使我国的住房制度改革出现了矫枉过正的现象。

在考察世界主要国家的住房制度以后,我国在住房制度改革的目标定位上选择了住房分类供应制度。实行住房分类供应制度比较成功的国家中,发达国家的代表是美国,发展中国家的代表是新加坡。以美国为例,它们的做法是:对占住户总数20%的高收入者供应商品房;对占总数62%的中等收入者供应含有一定社会保障的“社会住宅”,政府调控“社会住宅”的户型和价格;对占总数18%的低收入者,让他们到市场上去租政府规定的房租标准线以下的住宅,亦称廉租屋,房租超过户收入25%的部分由政府补贴。

需要注意的是,美国等西方国家目前所实行的上述住房政策不是一开始就自然产生的,历史的事实告诉我们,在一个世纪前,几乎所有的西方发达国家都对住房市场采取自由放任的政策的,政府不干预住房市场。现在的住房制度是由先前政府不干预住房的政策逐渐演变而来的。美、新两国住房“改制”的理由是,过去实行住房任由市场自发调节的制度,很难解决好广大中低收入者的住房问题。因此,他们决定“改制”,并鲜明地提出“政府介入住房问题”的思路,强调的是政府从“不管”到“要管”(主要是管中低收入者住房)。它们抓住对中低收入者住房给予适度社会保障这一理由,合理合法地加强对中低收入者住房的户型、价格和供应对象的调控和管理,而且比较严格和到位,从而较好地解决了中低收入者的住房问题。我国则是对原来实行的公房低租金制度进行“房改”,顺理成章地提出了走住房商品化道路的改革方向,思路是从“包揽过多”转到“市场化、商品化”。现在看来,走商品化道路是正确的。但在当时的情况下,很难确定“放开”的合适尺度,因而很容易出现该管的事没有管起来的问题。该管的事没有管起来,是我国这些年来忽视公共住房保障制度建设的主要原因之一。

另外一个客观原因是住房制度改革所处的特殊经济背景。1998年国务院出台23号文件,大力推行住房制度改革的大背景是1997年的亚洲金融危机。亚洲金融危机之后,我国的经济面临严峻的考验,出口需求快速下滑,而国内消费也乏力,因此,启动国内住房消费来拉动经济增长是非常正确的决策。这使得当时的住房制度改革更多地考虑到经济增长问题,而不是老百姓的安居问题。从后来出台的和房地产有关的各项政策看,的确存在片面强调房地产市场的经济增长功能,强调“房地产是国民经济的支柱产业”。最明显的标志就是2003年之后的宏观调控的决策上,20036月份,央行为了宏观经济调控,抑制投资的过快增长出台121号文件,但为了不影响房地产市场的发展,国务院随后又出台了18号文件。

遗憾的是,“房地产是国民经济的支柱产业”被很多地方政府发挥到了及至。他们设法抬高房价、地价,最大限度地利用房地产行业来刺激当地的经济增长。因为房地产价格上涨不仅可以提高当地GDP的数据,而且可以使政府得到更多的土地出让金,搞更多的城市建设。GDP是地方政府官员的成绩单,GDP大幅度上升意味着升官。除此之外,地方政府的动机是为了小集团的利益,在已经查处的关于官员腐败的大案要案中,与房地产无关的几乎没有,这当然不是偶然的巧合。既然操纵房地产价格不仅可以升官,而且可以发财,何乐而不为呢?正是这些强大的利益驱动,使得住房的功能由“居住”沦为各利益集团寻租的“工具”。

以上两个原因使的我国的住房制度出现了片面强调市场化、忽视公共住房保障的局面。

四、完善我国住房保障制度的政策建议

1、建议起草《住宅法》,通过法律的途径完善公共住房保障制度

1998年,国务院23号文件《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革、加快住房建设的通知》中明确提出:“建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系。最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房;中低收入家庭购买经济适用住房;其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房”。但后来的住宅市场的发展越来越偏离我们改革的方案设计轨道,最明显的标志是经济适用房所占的比重越来越小,2004年只有4.5%。2005年5月,建设部等七部委发布的《关于做好稳定住房价格工作的意见》中,就住房保障再次强调:强化规划调控,改善住房供应结构;加强经济适用住房建设,严格实行政府指导价;完善廉租住房制度,扩大廉租住房制度覆盖面;鼓励发展并规范住房出租业,多渠道增加住房供给,提高住房保障能力。但统计结果显示,2005年5月之后,全国的经济适用房投资不断减少,与商品房投资的高速增长形成明显对照。

之所以出现这样的情况,和我国缺乏一部《住宅法》是有密切关系的:因为没有法律规定与约束,使地方政府将有限的土地资源都去搞商业开发,将有限的财力都去搞各种面子工程和形象工程,而公共住房保障制度被忽视。

因此,要从根本上改变我国住房保障制度的现状,有必要制订一部《住宅法》,对住宅的建设、消费、分配等环节进行规范,确定政府在住房市场的责任和义务,明确政府在住房市场的角色。

从国外的经验看,所有大的经济体都颁布了住宅法。如美国颁布了多部有关住房的立法,对住房保障政策的制定实施提供了制度保证。如《合众国住房法》,就规定了要为低收入家庭修建公共住房制定长远计划。《国民住宅法》要求建立住房管理署,设立联邦存款和贷款保险公司,由政府提供低利息贷款,鼓励私人投资于低收入家庭公寓住宅。《开放住房法案》以帮助穷人成为房主,规定在10年内为低收入家庭提供600万套政府补助住房,并禁止在购买和租用房屋时的种族歧视。美国注重法制建设的与时俱进,注意根据不同时期的住房保障要求对原有法律条文进行修订或推出新的相关法律,目前在住房保障立法方面形成了比较完善的体系,涵盖了公共住房补贴、房租补贴、消除贫民窟等诸多方面。注重法制,使住房保障政策措施有法可依,进而保证政策的权威性和有效性,这是美国住房保障制度的突出特点。

日本住房保障法律多达40余部。日本人多地少,住房历来紧张,尤其是二战后,面临更严峻的住房短缺问题。日本政府首先在立法上进行了制度支持。如日本政府先后制定实施了《住房金融公库法》(1950年)、《公营住宅法》(1951年)、《日本住宅公团法》(1955年)、《城市住房计划法》(1966年)等。此后又陆续制定了一系列相关法规,逐步建立健全住房保障的法律体系,这类法律共颁布40多部。

2、完善住房消费实行财政补贴和税收减免优惠制度

目前,我国已经开始对城市低收入群体进行住房补贴,但税收政策还很不完善。

从财政补贴的角度看,存在的主要问题是覆盖面太窄。我国最低收人家庭住房保障工作在35个大中城市进展不一,不少城市进行了如发放租赁住房补贴方式、现住公房租金减免方式等的探索。当前最主要做法是提供廉租住房。2004年发布的《城镇最低收人家庭廉租住房管理办法》规定,廉租住房的保障方式突出以发放住房租赁补贴为主、实物配租和租金核减为辅;享受廉租住房的家庭人均住房保障面积标准,原则上不超过当地人均住房面积的60%。从总体上看,享受住房财政补贴的人口比例太少,应该逐步扩大财政补贴所覆盖的范围。我们可以参考国外的成功经验。以美国为例,凡家庭收入未达到所在地区家庭平均收入80%者,可以申请住房补贴。而美国政府对地方政府建设的公共住房和私有营利或非营利机构建设的低收入住房,也进行补贴。住房支出超过收入30%时被认定为过度消费负担,并以此为参考对住房需求者进行补贴。

从税收政策角度看,我们可以在完善个人所得税制度的基础上,将住房消费与个人所得税的政策结合起来。应该将中低收入群体的住房消费支出从个人所得税中扣除。可以参考美国的做法,要点有三:其一,对利用抵押贷款购买、建造和大修自己房屋的家庭,在征收个人所得税时减免抵押贷款的利息支出;其二,对拥有自己住房的家庭,还可以减免所得税和财产税。按规定每人可扣除的收入为2750美元;其三,对出租屋的家庭实行税收减免政策。

3、金融政策支持:对住房抵押贷款实行利率优惠

一般而言,低风险的贷款,利率也应该较低,这样才符合金融资产的风险与收益对等的原则。住房抵押贷款的风险明显比其他贷款的风险小,因此,在利率市场化的情况下,住房抵押贷款的利率应该比其他贷款低。在美国等利率市场化程度高的国家,住房按揭贷款的利率比公司贷款的利率要低很多,有的住房按揭贷款的利率只有公司贷款利率的一半。在另外一些国家,利率市场化程度不高,但政府强行规定按揭贷款的利率比公司业务贷款低。而我国的住房按揭贷款与公司贷款的利率基本相同,收益与风险脱节。不仅使消费者承担了过高的费用,而且干扰了金融市场的正常秩序,使住房抵押贷款市场出现了恶性竞争局面。

因此,我们建议降低住房抵押贷款的利率,住房公积金贷款的利率也相应降低。

值得注意的是,1998年之后,我国也曾经对住房抵押贷款实行利率优惠政策。1998年4月7日,为落实国务院促进城镇住房制度改革,把住宅业培育为新的经济增长点的精神,中国人民银行下发《关于加大住房信贷投入支持住房建设与消费的通知》,决定进一步加大住房信贷投入,支持住房建设和消费,将个人住房贷款利率在原有的优惠基础上进一步下调10%。但2004年的房地产行业过热使人民银行取消了对住房抵押贷款的利率优惠,2004年10月,央行上调存贷款基准利率,按下限计算,商业住房贷款与其它商业贷款的利差缩小到只有0.2个百分点。2005年初,央行宣布取消住房贷款的优惠利率,转而执行正常的贷款利率。该措施目的是为了打击炒房行为,抑制房价的过快上涨,但让一般老百姓的住房消费受到了影响。我们认为,我们完全可以通过其他途径来打击炒房行为(例如通过查询个人征信系统,对购买多套住房的人实行高的首付比或禁止对购买多套住房的人贷款),正常的个人住房抵押贷款的利率应该大幅度降低。

 

4、完善经济适用房政策

我国从199871日开始推行经济适用住房,至今已有7年。经济适用房政策是我国政府干预住房市场的一种探索,方向是正确的,但也存在不容忽视的问题,应该解决以下问题:

1)要大幅度增加经济适用房的比重。我国的住房改革的纲领性文件里(即1998年国务院23号文件)明确提出要以建设经济适用住房为主,而1998年房改之后的这7年中,经济适用房建得最多的年份也只有6%的比重。因为经济适用房成为稀缺资源,使它成为寻租的对象,本应该分配给低收入群体的经济适用房反而被富裕群体占领,群众怨气很大。我们建议,在未来的五年中,应该逐步加大经济适用房的投资规模,增加经济适用房在住房供应体系中的比例,努力将经济适用房的比例增加到50%以上。

2)经济适用住房应该严格控制供应对象。推行经济适用住房基础是划分收入线,但我国多数城市至今没有明确划分。该项工作要与社会征信系统的建设结合起来,利用现代电子技术实现对个人收入的准确划分。

3)实行小户型。小户型低房价是解决中低收入者住房问题的关键,经济适用房要严格禁止大户型的住宅建设。推行小户型不仅可以防止有人利用权利对经济适用房进行寻租,而且可以节约利用土地,应该大力提倡。

 

 

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